POR QUÊ ATRIBUIR AO AGENTE DE TRIBUTOS ESTADUAIS A PRERROGATIVA DE CONSTITUIR O CRÉDITO TRIBUTÁRIO NO TRÂNSITO DE MERCADORIAS, SOB A COORDENAÇÃO DO AUDITOR FISCAL ?

 

1.     A Importância da Administração Tributária.

Após a aprovação da Emenda Constitucional nº 42, começou a tramitar no Congresso Nacional a PEC nº 285/2004, que representa a segunda fase da Reforma Tributária do atual governo federal. Além de dispositivos que alteram o sistema tributário propriamente dito, merece destaque o que trata da importância estratégica da administração tributária.

No trabalho sobre a administração tributária no Brasil, o economista Paulo Nogueira Batista Jr. introduz a questão da seguinte maneira.

Há um aspecto paradoxal nas avaliações sobre a questão tributária no Brasil. De um lado, a pressão tributária do Estado é vista como crescente e exagerada, refletindo a sua incapacidade de controlar despesas. De outro, há uma convicção generalizada de que a evasão campeia no País, o que é atribuído, em grande parte, às deficiências e limitações da administração tributária, em especial do sistema de fiscalização.

Para enfatizar a necessidade de fortalecimento da administração tributária, este autor cita as contribuições do macroeconomista Nicholas Kaldor, em especial à economia política do combate à evasão. Em ensaio sobre o papel da tributação no desenvolvimento econômico, Kaldor destacou (Doc. I):

Nunca é demais insistir que a eficácia do sistema tributário não é apenas uma questão de legislação tributária apropriada, mas de eficiência e integridade da administração tributária.

Sobre o tratamento aos quadros da administração tributária, Kaldor acrescentou (Doc. I):

Só será possível encontrar pessoas capazes e íntegras para assumir essas funções, se for suficientemente reconhecida a importância das tarefas que elas estão sendo chamadas a executar, e isso deve estar plenamente refletido no seu status, salários, perspectivas de promoção etc.

Estas preocupações estão parcialmente contempladas com a aprovação da Emenda Constitucional 42, cujas inovações são objetos do Parecer do Professor Titular da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Juarez Freitas (Doc. II):

No âmbito das adições, a Emenda 42 fez incluir, no art. 37, o inciso XXII, onde deixou consignado que as Administrações Tributárias, em todas e em cada uma das instâncias federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), constituem “atividades essenciais ao funcionamento do Estado”, motivo por que deveriam ser “exercidas por servidores de carreiras específicas”, assegurando-lhes, em face de tais circunstâncias, “recursos prioritários para a realização de suas atividades”.

Em decorrência da previsão de carreiras específicas para o exercício das atividades da Administração Tributária, ao ser questionado sobre a importância da edição de Lei Orgânica, sob a forma de lei complementar, respondeu o especialista:

O só fato de se estar diante de atividade essencial ao funcionamento do Estado justifica essa iniciativa de regulamentar, de forma a mais transparente e universal, os direitos, os deveres e, sobretudo, os procedimentos e mecanismos de atuação e de progressão interna da Administração Tributária. Tal Lei Orgânica precisa, por exemplo, deixar estampada a interpretação aqui defendida de inaplicabilidade aos fiscais tributários – em face da autonomia da Administração Tributária – das hipóteses de perda do cargo elencadas no art. 169, com redação dada pela EC 19.

 

2.     Anteprojeto de Lei Complementar Federal

Na elaboração da proposta de anteprojeto de lei complementar, que trata dos direitos, garantias e prerrogativas das carreiras específicas, embora haja consenso em relação a 29 do total de 33 artigos, as entidades representativas dos fiscos ainda não superaram duas polêmicas (Doc. III e IV).

A primeira é relativa à abrangência da Administração Tributária. A posição majoritária defende a divisão da estrutura fazendária em duas partes: financeira e tributária. Em razão dessa concepção estrutural, a lei complementar deve estabelecer regras apenas para a carreira com atividades na área tributária, ficando, portanto, excluída das garantias e prerrogativas, asseguradas pela referida lei, a carreira com atividades na área financeira.

A segunda controvérsia diz respeito ao campo de atuação e atribuições da carreira. O Fórum Fisco [1] propõe que a “Carreira da Administração Tributária” atue nas áreas de tributação, arrecadação e fiscalização. Já a Fenafisco defende que a “Carreira da Auditoria Fiscal da Receita” tenha o predomínio na área de fiscalização. Mas, ambas, entendem que só devem ser enquadrados na carreira os atuais cargos que tenham a prerrogativa de constituir o crédito tributário.

 

3.     Repercussão da Lei Complementar para o fisco baiano

Se prevalecerem esses entendimentos, na Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia as repercussões serão enormes. Primeiro, deixarão de estar sob o mesmo abrigo legal as atuais Superintendência de Administração Tributária - SAT e Superintendência de Administração Financeira – SAF. Segundo, o cargo de Agente de Tributos Estaduais, que atualmente compõe o Grupo Fisco, deixará de integrá-lo, perdendo todas as garantias inerentes às carreiras típicas de Estado. Tal exclusão se dará pelo simples fato deste cargo não ter a prerrogativa de constituir o crédito tributário.

Estas posições têm relação direta com as formas de organização das atuais carreiras dos fiscos em todo o país. Nas três esferas de governo, as atuais carreiras das administrações tributárias desempenham as atividades de tributação, arrecadação e fiscalização, porém nem todas têm a prerrogativa de constituir o crédito tributário. Nos Estados, na quase totalidade, a atividade de fiscalização é desenvolvida por apenas uma carreira, que tem a competência para lavrar auto de infração. E, mesmo nos Estados onde as atividades da administração tributária são executadas por duas ou mais carreiras, na grande maioria, na área da fiscalização de mercadorias em trânsito, todas têm a atribuição de constituir o crédito tributário, com exceção da Bahia, Ceará, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul, dentre os Estados com presença forte na Fenafisco e no Fórum Fisco.

Mas, a probabilidade de exclusão, a busca do consenso e as incertezas decorrentes da reforma tributária, sobretudo a apregoada implantação do IVA, em 2007, estão levando alguns Estados a reverem suas posições. Se as atuais campanhas desenvolvidas nos fiscos do Ceará e Mato Grosso do Sul obtiverem resultados favoráveis, em breve, provavelmente só restarão os Estados da Bahia e do Rio Grande do Sul com cargos, nas atividades de fiscalização de mercadorias em trânsito, sem a prerrogativa de constituir o crédito tributário.

Não é razoável supor que seja do interesse público que servidores, integrantes de um mesmo grupo ocupacional da área da administração tributária, tenham tratamentos diferenciados. Nem que um dos cargos fique sujeito a permanente ameaça por falta de garantias constitucionais, principalmente se a exclusão for decorrente de uma lacuna na estrutura da carreira.

 

4.     Proposta de solução para o fisco baiano

O Estado da Bahia tem, atualmente, 121.185 estabelecimentos ativos de contribuintes do ICMS, dos quais 866 são de grande porte e 5.223 são de médio porte. Alocados na fiscalização de tais contribuintes, estão, efetivamente, 506 Auditores Fiscais. Destes, 115 fiscalizam no trânsito de mercadorias e 391 em estabelecimentos.

Com esse contingente foi possível em 2004:

a)     homologar 11 mil exercícios, dentre os quais 2.332 de contribuintes de grande porte e 2.967, de médio porte, numa média de 28 exercícios por Auditor Fiscal; e

b)     reclamar 430 milhões de reais de imposto, numa média de 850 mil por Auditor Fiscal.

A despeito da modernização e do aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão da fiscalização tributária, a SEFAZ não tem conseguido evitar a ocorrência da decadência qüinqüenal do lançamento do crédito tributário. Para comprovar esta constatação, basta verificar os exercícios de 1999 e 2000. No primeiro, já caduco, não houve homologação expressa em 121 estabelecimentos de grande porte e em  384 de médio porte. No segundo, restando pouco mais de quatro meses para para decair, ainda não foram fiscalizados 133 estabelecimentos de grande porte e 442 de médio porte. [2]

Tal situação tende a se agravar, pois cerca de 300 auditores fiscais já implementaram as condições para a aposentadoria, especialmente depois da promulgação da Emenda Constitucional nº 47/2005, que minimizou os efeitos da Emenda 41/2003 e estabeleceu regras que permitem aos servidores, que começaram a trabalhar muito novos, se aposentarem com paridade e integralidade de vencimentos antes dos 60 anos de idade.

A proposta de atribuir ao cargo de Agente de Tributos Estaduais a competência para constituir o crédito no trânsito de mercadorias, sob a coordenação do Auditor Fiscal, ao lado de outras conseqüências positivas para o erário estadual, possibilita:

a)     o reforço da fiscalização de estabelecimento com um maior contingente de Auditores Fiscais;

b)     o acréscimo anual de algo em torno de 68 milhões de reais de crédito reclamado, considerando-se a média obtida por Auditor Fiscal em 2004;

c)     um considerável acréscimo do crédito reclamado no trânsito de mercadorias, em razão das novas atribuições dos Agentes de Tributos Estaduais;

d)     o aprimoramento das atividades de fiscalização preventiva pelo aperfeiçoamento técnico dos Agentes de Tributos Estaduais, através de cursos ministrados por especialistas da Secretaria da Fazenda, na recém-criada Universidade Corporativa;

e)     a inexistência de impacto financeiro na folha de pessoal, uma vez que não haverá alteração no padrão remuneratório do cargo de Agente de Tributos Estaduais; e

f)       mais precisão nas definições das atribuições dos cargos do Grupo Ocupacional Fisco, o que dará maior segurança jurídica aos ocupantes destes cargos e ao próprio Estado.

Por fim, devemos acentuar que, como é do conhecimento de todos os fazendários, na fiscalização de mercadorias em trânsito, há décadas, o Agente de Tributos Estaduais inicia e conclui a ação fiscal, sob a coordenação do Auditor Fiscal, razão pela qual, nesse campo de atuação, as atribuições legais estão a exigir modificações. Os titulares desse cargo têm adquirido formações acadêmicas, muitos já possuem cursos de pós-graduação, inclusive mestrado e doutorado, têm demonstrado excelente qualificação técnica e contribuído para as constantes superações das metas de arrecadação.

Ante o exposto, os Agentes de Tributos Estaduais, com o manifesto apoio da maioria dos Auditores Fiscais (Doc. V), esperam que o Exm°. Sr. Secretário da Fazenda, Albérico Mascarenhas, examine a questão e atenda a esta justa reivindicação, encaminhando a alteração do Plano de Carreira, e demais normas pertinentes à matéria, com o objetivo de inserir nos respectivos textos legais a prerrogativa de o Agente de Tributos Estaduais constituir o crédito tributário, na fiscalização de mercadorias em trânsito, sob a coordenação do Auditor Fiscal.

Salvador-BA, 18 de agosto de 2005.

A Diretoria do Sindsefaz e Comissão



Entidades representativas dos fiscos Federal (Unafisco), Estadual (Fenafisco), Municipal (Fenafim), da Previdência (Fenafisp) e do Trabalho (....)

Fontes: Sistemas Corporativos da SEFAZ (PGF, PGM, INC, SICRED, etc)